ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Общие положения об охране земель.

Мероприятия по охране земель предназначены для сохранения и улучшения состояния земли как природного объекта и природного ресурса. Данные мероприятия составляют важную часть хозяйственной деятельности. Требования по охране земель, порядок выполнения мероприятий по предупреждению нарушения или деградации земли составляют содержание норм экологического, земельного законодательства, а также норм законодательства об использовании и охране иных природных объектов.

Поскольку сохранность земли лежит в основе реализации всех земельных отношений, правовое регулирование охраны земель составило самостоятельный институт земельного права.

С правовой точки зрения охрану земель можно рассматривать как урегулированные правовыми нормами общественные отношения в области обеспечения сохранности естественных свойств земли.

Круг данных отношений составляют отношения, проистекающие из действий по предупреждению, пресечению, ликвидации негативных воздействий на землю как природный объект. К отношениям в области охраны земель примыкают отношения по контролю за охраной и использованием земель и привлечению к ответственности за несоблюдение требований в области охраны земель, но эти отношения выделены в качестве отдельных предметов регулирования.

В основе правового метода охраны земель, исходя из нормы экологического законодательства, находится представление о земле как о природном объекте. ЗК устанавливает, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими: сохранение экологических систем; способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. В этом, собственно, можно усмотреть разницу в подходах к охране земель, определяемых экологическим и земельным законодательством.

Цели охраны земель.

Цели охраны земель, установленные как земельным, так и экологическим законодательством, имеют много общего. Это не случайно, поскольку и при охране земли и как основы существования экологических систем, и как основы хозяйственной деятельности главным является обеспечение сохранности естественных свойств земли (плодородия, экологической чистоты, отсутствия признаков деградации и др.).

Цели охраны земли основаны на общих принципах, установленных Конституцией РФ, согласно которым земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Непосредственно связана с вопросами охраны земель и норма ст. 42 Конституции РФ, устанавливающая, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Согласно общим нормам экологического законодательства, земля рассматривается как один из компонентов природной среды и объект охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

При этом законодательно установлено, что целями охраны земель являются:

предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Под деградацией земель понимается совокупность процессов, приводящих к изменению и в конечном счете прекращению функций почвы.

Деградированными признаются земли, на которых в результате антропогенных или природных факторов происходят устойчивые негативные процессы изменения состояния почв. Деградация - наиболее тяжелый вид последствий вредного воздействия на землю. Крайней степенью деградации земель является потеря почвенного покрова. Поэтому проведение мер по предотвращению деградации является существенной обязанностью всех тех, кто своей деятельностью воздействует на землю и тем самым в ближайшем или отдаленном времени создает опасность деградации,

В целях предотвращения и ликвидации последствий деградации выделены следующие типы ухудшения качества земель:

технологическая (эксплуатационная) деградация земель - это нарушение земли вследствие самых различных (кроме сельскохозяйственных) видов эксплуатации ее поверхности. Нарушение земель представляет собой механическое разрушение почвенного покрова. Нарушенные земли - это земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности. Нарушенными называются все земли со снятым или перекрытым почвенным покровом и не пригодные для использования в целях выращивания сельскохозяйственных или иных растений. Нарушение земель наиболее часто является следствием строительных, геологоразведочных работ, добычи полезных ископаемых. Кроме того, к технологической деградации приводят в том числе загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления;

физическая (земледельческая) деградация. Данный вид деградации является следствием низкой культуры ведения сельского хозяйства, приводящей к снижению плодородия почв. Физическая деградация чаще всего становится причиной водной, ветровой эрозии почвы, ее засоления или заболачивания и др.

Правом установлены требования по предотвращению как технологической, так и физической деградации.

Сохранение почв и их плодородия является одной из наиболее важных задач охраны земель. Почва является незаменимым и уникальным природным объектом, покрывающим поверхность земли. Именно почва обладает плодородием, т.е. веществами и свойствами, необходимыми для воспроизводства растительности, составляет основу существования растительного мира на планете. Наибольшее значение для общества почва имеет при осуществлении сельскохозяйственной деятельности. Наличие и качество почвы является также важным для воспроизводства лесов, обеспечения существования особо охраняемых природных территорий. Поэтому в законодательстве установлены особые требования не только в отношении охраны земель, но и охраны почв как особого объекта.

Законодательство об охране земель.

Регулирование охраны земли выстраивается в соответствии с общими принципами экологического и земельного законодательства. Такими принципами являются:

учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и др. (ст. 1 ЗК).

В настоящее время действует несколько федеральных законов и иных нормативных правовых актов, направленных на урегулирование отношений, связанных с различными аспектами охраны земель.

Нормы гл. II ЗК и Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливают основные и наиболее общие положения об охране земель в Российской Федерации, они должны конкретизироваться иными нормативными правовыми актами как Российской Федерации, так и субъектов Федерации.

Поскольку при нанесении вреда окружающей природной среде вред наносится зачастую всем составляющим природного комплекса, то и мероприятия по охране отдельных природных объектов, включая землю, осуществляются тоже в комплексе с применением норм об охране соответствующих природных объектов: лесного фонда - в соответствии с ЛК; водного фонда - в соответствии с Водным кодексом РФ; недр - в соответствии с Законом РФ «О недрах».

Охрана земель особо охраняемых природных территорий осуществляется на основании Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и нормативных правовых актов, принятых и действующих в его развитие.

Для охраны земель сельскохозяйственного назначения важную роль играет Федеральный закон «О мелиорации земель». Данный Закон определяет правовые основы деятельности в области мелиорации земель как особого вида сельскохозяйственной деятельности по улучшению плодородия земель; полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

Другим законом, касающимся охраны сельскохозяйственных земель, является Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Разумеется, особой охране подлежат и земли поселений, и земли промышленности, транспорта и иного специального назначения как наиболее подверженные антропогенному и техногенному воздействию. В данном случае к общим нормам об экологических и санитарных нормативах использования земель этих категории добавляются специальные нормы, устанавливающие требования по охране земель как базы функционирования соответствующей отрасли хозяйства, размещения и строительства различных инженерных объектов.

1. Содержание и требования охраны земель.

Согласно нормам земельного законодательства в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:

· по сохранению почв, и их плодородия;

· защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

· защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

· ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

· сохранению достигнутого уровня мелиорации;

· рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

· сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Таким образом, кроме деятельности, связанной с защитой земель от различных воздействий, пользователи и владельцы земельных участков обязаны осуществлять мероприятия по ликвидации последствий вредного воздействия, в том числе осуществлять рекультивацию земель, а также выполнять мероприятия по сохранению установленного (достигнутого) качества земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

Одной из обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей является предотвращение естественного, техногенного и антропогенного вредного воздействия, способного привести к деградации земель. Исходя из этого законодательно установлено положение, согласно которому при проведении строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых, связанных с нарушением почвенного слоя, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Требования в области охраны земель при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов установлены не только земельным, но и экологическим законодательством. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре. При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов должны приниматься меры по рекультивации земель, запрещается ввод в эксплуатацию объектов без завершения предусмотренных проектами работ по рекультивации земель. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, должны проводить мероприятия по рекультивации земель.

Рекультивация земель

Важное значение для осуществления охранных мероприятий имеет деятельность по рекультивации земель, в том числе по снятию и сохранению плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель (строительства, добычи полезных ископаемых и т.п.).

Рекультивацией земель называется комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

Порядок проведения работ по рекультивации земель в настоящее время урегулирован постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», а также принятым во исполнение данного постановления приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. № 525 и № 67 «Об утверждении Основных, положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

Указанными актами устанавливается, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с действующим законодательством.

Рекультивации подлежат земли, нарушенные:

· при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземных способом, а также добыче торфа;

· прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геолого-разведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

· ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

· складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

· строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);

· ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;

· проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

Нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород устанавливаются при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв с учетом заявок и соответствующих гарантий со стороны потребителей на использование потенциально плодородных слоев и пород.

Снятый верхний плодородный слой почвы используется для рекультивации нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий. Использование плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, до­пускается только в исключительных случаях, при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей его использования для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

Юридическим и физическим лицам, проводящим работы по добыче полезных ископаемых, промышленному, гражданскому, водохозяйственному и иному строительству, следует обеспечивать сохранность залежей торфа или осуществлять в установленном порядке их разработку и использование для повышения плодородия почв, если проводимые работы могут привести к порче и уничтожению торфа.

Консервация земель.

Вцелях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.

В зависимости от способа восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и степени загрязненности земель вместо консервации может вводиться специальный режим их использования или производиться изменение целевого назначения земель.

Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за собственниками земли, землевладельцами, землепользователями (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в земельный запас. При этом консервации подлежат:

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->сельскохозяйственные угодья с сильноэродированными, сильнозасоленными, сильнозаболоченными (в результате подтопления или нарушения экологических требований) почвами, подверженные в большой степени опустыниванию, имеющие просадки поверхности вследствие добычи полезных ископаемых, оленьи пастбища с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом в случаях, когда использование по целевому назначению земель с указанными признаками деградации приводит к дальнейшему развитию негативных процессов, ухудшению состояния почв и экологической обстановки;

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->земли, загрязненные токсичными промышленными отходами свыше предельно допустимых концентраций или радиоактивными веществами свыше предельно допустимых уровней.

Выявление деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель производится путем обследований, проведенных по утвержденным методикам. Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель содержатся в письме Роскомзема от 27 марта 1995 г. №3-15/582.

Органы государственной власти, уполномоченные осуществлять полномочия в данной области, проводят подготовку ма­териалов по консервации земель Подготовленные материалы по консервации земель, представляемые на рассмотрение в соответствующие, органы местного самоуправления, в ведении которых находятся эти земли, должны содержать:

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->заключения соответствующих органов государственной власти;

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->план земель собственника, землевладельца, землепользователя с нанесением границ участков, подлежащих консервации;

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->экспликацию земельных угодий с указанием степени деградации и загрязнения почв;

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->заключение организаций, проводивших обследование;

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->мнение собственников земли, землевладельцев, землепользователей по восстановлению земель;

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->примерный перечень мероприятий по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель с указанием исполнителей и источников финансирования этих мероприятий;

<!--[if !supportLists]-->·                     <!--[endif]-->справки об убытках, вреде, потерях сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, причиненных в результате ухудшения состояния земель.